NATO-Einsätze und Parlamentsbeteiligung

Der Gipfel von Chicago

Bei den Beratungen der Staats- und Regierungschefs auf dem NATO-Gipfel in Chicago wurde der Weg freigemacht für mehr gemeinsame Rüstung und militärische Zusammenarbeit. Es sollen Fähigkeiten zusammengelegt und die Finanzierbarkeit langfristig gesichert werden. Unter dem Konzept „Smart Defence“ wurden gemein-same Projekte wie Raketenabwehr, das weiträumige Bodenüberwachungs- und –Aufklärungssystem (Alliance Ground Surveillance, AGS), Air Patroling und Air Policing beschlossen. Insgesamt wurden über 20 Projekte verabschiedet, die aber alle seit Jahren auf der NATO-Agenda stehen. Neue Beschaffungsprojekte wurden nicht beschlossen. 

Als ein Grund für das schleppende Vorankommen bei gemeinsamen NATO-Fähigkeiten wurde die Verlässlichkeit der einzelnen Nationen, sich grundsätzlich mit gemeinsam betriebenen Waffensystemen bei Auslandseinsätzen zu beteiligen, angeführt. 

Deshalb wurde ein Arbeitsauftrag an die Führung der Allianz vergeben: Sie soll Modelle vorschlagen, wie die Verfügbarkeit gemeinsamer Systeme garantiert werden kann. Dieser Arbeitsauftrag wurde in Deutschland von der Politik und den Medien so interpretiert, dass damit das Recht des Deutschen Bundestages, über den Einsatz deutscher Soldaten zu beschließen, betroffen sein könnte. Es geht im Kern darum, ob deutsche Soldaten auch ohne Parlamentsbeschluss ihren Dienst an gemeinsamen militärischen Systemen oder in NATO-Stäben versehen können, wenn sich Deutschland nicht an einem Einsatz der NATO beteiligt.

Der Parlamentsvorbehalt

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil von 1994 festgestellt, dass grundsätzlich jeder bewaffnete Einsatz der Bundeswehr im Ausland konstitutiv der Zustimmung des Deutschen Bundestages bedarf. In der Staatspraxis ist bislang noch nie ein Auslandseinsatz deutscher Streitkräfte an einem ablehnenden Votum des Bundestages gescheitert.

In ihrem Urteil haben die Karlsruher Richter die Bundeswehr aus verfassungsrechtlicher Sicht als Parlamentsheer definiert: Die auf die Streitkräfte bezogenen Regelungen des Grundgesetzes seien darauf angelegt, die Bundeswehr nicht als Machtpotential allein der Exekutive zu überlassen, sondern sie als Parlamentsheer in die demokratisch rechtstaatliche Verfassungsordnung einzufügen. Das Verfahren und die Intensität der Beteiligung des Deutschen Bundestages sind durch das Grundgesetz nicht im Einzelnen vorgegeben. Karlsruhe gab daher dem Gesetzgeber auf, Form und Ausmaß der parlamentarischen Mitwirkung auszugestalten. Diesem Auftrag kam der Deutsche Bundestag im Jahr 2005 mit der Verabschiedung des Parlamentsbeteiligungsgesetzes nach. Es formuliert die durch das Bundesverfassungsgericht aufgestellten Kriterien der Parlamentsbeteiligung aus. Das Gesetz kann mit einfachgesetzlicher Mehrheit geändert werden.

Selbstverständlich kann das Parlamentsbeteiligungsgesetz dem angekündigten Integrationsprozess der NATO im Sinne von Smart Defence angepasst werden, wenn es der politische Wille ist. Es ist aber fraglich, ob eine Aufweichung des Parlamentvorbehalts der Überprüfung durch Karlsruhe standhalten würde. Zwar sehen die Karlsruher Richter in ihrer Rechtsprechung die Bündnisfähigkeit Deutschlands als wichtiges Element des Verfassungsrechts an. Für sie steht aber die demokratische Legitimation der Auslandseinsätze im Vordergrund. 

In einer Entscheidung aus dem Jahr 2008 betonte das höchste deutsche Gericht, dass es auch und gerade in der politischen Dynamik eines Bündnissystems besonders wichtig sei, dass über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte die gewählten Volksvertreter entscheiden. Das Urteil bezieht sich auf den Einsatz deutscher Soldaten in AWACS-Flugzeugen über der Türkei im Frühjahr 2003. Das Gericht befand, dass die Bundesregierung ein Mandat über den AWACS-Einsatz dem Deutschen Bundestag hätte vorlegen müssen: Der Parlamentsvorbehalt greift nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichtes ein, „wenn nach dem jeweiligen Einsatzzusammenhang in den einzelnen rechtlichen und tatsächlichen Umständen die Einbeziehung deutscher Soldaten in bewaffneten Auseinandersetzungen konkret zu erwarten ist“.

Den Zusammenhang zwischen demokratischer Legitimation von Auslandseinsätzen hob das Bundesverfassungsgericht auch in seinem Lissabon-Urteil aus dem Jahr 2009 nochmals hervor. Es wertete den Parlamentsvorbehalt so stark auf, dass er zu dem durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten, unantastbaren Kern der grundsätzlichen Verfassungsidentität gehören soll. 

Die Urteile aus Karlsruhe zeigen eindeutig und klar, dass aus verfassungsrechtlicher Sicht die Beteiligung deutscher Soldaten an bewaffneten Konflikten auch im Rahmen von gemeinsam genutzten und betriebenen Smart Defence-Systemen der Zustimmung des deutschen Parlaments bedarf. 

Überlegungen zur Lockerung des Parlamentsvorbehaltes

Es ist das gute Recht jedes NATO-Staates, über seine Teilnahme an einem Einsatz zu entscheiden. Dies gilt selbst für den Bündnisfall. Auch die Frage, welches Verfassungsorgan zustimmen muss, ist eine rein nationale Angelegenheit. 

In der Regel gibt es bei der Zustimmung des Bundestages keine Probleme, da die Bundesregierung über die erforderlichen Mehrheiten im Parlament verfügt. Sie bleibt auch in Eilfällen handlungsfähig, da der Deutsche Bundestag gegebenenfalls einen bewaffneten Not-Einsatz auch nachträglich beschließen kann. In diesen Fällen kommt dem Rückholrecht des Parlaments eine besondere Bedeutung zu. 

Im Zusammenhang mit Smart Defence wurde unter den Verbündeten Deutschlands, aber auch durch die Bundesregierung die Sorge geäußert, dass die Bündnisfähigkeit durch den Parlamentsvorbehalt leiden könnte. In Zeiten chronisch klammer nationaler Kassen wollen die NATO-Partner vermehrt zum „Pooling and Sharing“ übergehen. Nicht jedes Land muss alles können und über alle Waffensysteme verfügen. Teilen und Verzichten sind die Gebote der Stunde. Das Bündnis will sich aber darauf verlassen können, dass die Fähigkeiten, die künftig womöglich nur noch wenige Mitgliedsstaaten haben, dauerhaft für alle zur Verfügung stehen.

Auf der geltenden gesetzlichen Basis kann Deutschland im Vorhinein keine verlässlichen Zusagen machen. Für jeden Einsatz, an dem deutsche Soldaten beteiligt sind, ist die konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages erforderlich. Das Parlamentsbeteiligungsgesetz zeichnet sich jedoch durch hohe Flexibilität aus. Es regelt die unterschiedlichen Formen der Mitwirkung – zum einen solche, die keinen Aufschub dulden, zum anderen aber auch solche, die erkennbar von geringer Bedeutung sind. Damit sind parlamentarische Entscheidungen über Einsätze deutscher Soldaten, die z. B. logistische und technische Unterstützung leisten, ohne sich unmittelbar an den bewaffneten Einsätzen zu beteiligen, möglich. Ein entsprechender Beschluss des Deutschen Bundestages kann, wie die Praxis zeigt, sogar innerhalb eines Tages erfolgen. Fazit: Noch nie hat der Parlamentsvorbehalt zu zeitlichen Einsatzverzögerungen geführt. 

Ebenfalls ins Gespräch gebracht wurde eine Art Vorratsbeschluss: Der Deutsche Bundestag stimmt einer bestimmen Einsatzart ohne Wissen des konkreten Einsatz-szenarios pauschal zu und hätte dann nur noch das Rückholrecht. Gegen einen derartigen Vorratsbeschluss spricht jedoch die Argumentation des Verfassungsgerichts in seinem AWACS-Urteil von 2008. Dort heißt es: „Die bündnispolitische Gestaltungsfreiheit der Bundesregierung schließt aber nicht die Entscheidung ein, wer innerstaatlich darüber zu befinden hat, ob sich Soldaten der Bundeswehr an einem konkreten Einsatz beteiligen, der im Bündnis beschlossen wurde. Wegen der politischen Dynamik eines Bündnissystems ist es umso bedeutsamer, dass die größer gewordene Verantwortung für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte in der Hand des Repräsentationsorgans des Volkes liegt.“ Aus der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geht demnach hervor, dass dem Parlament gerade in solchen heiklen Fragen wie der Auslandsentsendung bewaffneter deutscher Streitkräfte nicht seine Rechte beschnitten werden dürfen. Der Parlamentsvorbehalt, so das oberste Gericht, ist Teil des Bauprinzips der Gewaltenteilung, nicht seine Durchbrechung.

Kooperation und Bündnissolidarität

Smart Defence kann eine richtungsweisende Neuorientierung in den Ausrüstungs-planungen der NATO werden. Das Konzept dafür muss aber so ausgelegt sein, dass vor allem die Verteidigungsfähigkeit des Bündnisses nach Artikel 5 des NATO-Vertrages gestärkt wird. Alle 28 NATO-Nationen stehen zu der im NATO-Vertrag festgelegten Kooperation und Bündnissolidarität, die den Kern des Bündnisses ausmachen. Hier wird die NATO auch zukünftig gemeinsam handeln. 

Bei Auslandseinsätzen ist die Teilnahme aller NATO-Nationen eher unwahrscheinlich. Bislang wurden Auslandseinsätze der NATO durch wechselnde „Koalitionen der Willigen“ durchgeführt. Ursache sind die unterschiedlichen Sicherheitsstrate-gien und die damit verbundenen nationalen Interessen. Dies ist in der Regel nicht zu beanstanden. Hier zeigen sich aber die Grenzen der Integration. Derart grundsätzliche politische Entscheidungen sind nur von Fall zu Fall durch die jeweiligen Nationen zu treffen. Auch aus diesem Grund sind Vorratsbeschlüsse aus politischer Sicht nicht anzuraten und verfassungsrechtlich nicht zulässig.

Fazit

Deutsche Außen- und Sicherheitspolitik ist aus den Erfahrungen unserer Geschichte von militärischer Zurückhaltung geprägt. Die Beteiligung des Parlaments bei der Entsendung deutscher Truppen in Auslandseinsätze ist der Garant, dass dies auch so bleibt. Eine Änderung des Parlamentsbeteiligungsgesetzes oder sogar des Grundgesetzes lediglich aus dem Grund, gemeinsam betriebene Waffensysteme, in denen deutsche Soldaten eingesetzt werden, nutzen zu können, widerspricht verantwortungsbewusster deutscher Außen- und Sicherheitspolitik. Für Soldaten der Bundeswehr, die in internationalen Stäben außerhalb des Einsatzgebietes eingesetzt werden, ist nach dem Parlamentsbeteiligungsgesetz keine konstitutive Beteiligung des Bundestages erforderlich. Beim Einsatz deutscher Soldaten in Stäben, die im Einsatzgebiet operieren, muss auch bei einer deutschen Nichtbeteiligung am Einsatz die Zustimmung des Deutschen Bundestages eingeholt werden.

Eine deutsche Beteiligung an Smart Defence-Projekten liegt in der Entscheidungsbefugnis der Bundesregierung und die Finanzierung unterliegt den Bestimmungen des Haushaltsrechtes. Wenn diese integrierten militärischen Fähigkeiten jedoch zum Einsatz kommen sollen und es konkrete Anhaltspunkte dafür gibt, dass deutsche Soldaten in bewaffnete Unternehmungen einbezogen werden, muss eine parlamentarische Befassung erfolgen.